飞地经济，是指两个或多个行政区域打破属地管辖限制，通过跨区域共建产业园区或功能平台，推动资本、技术、人才和市场等要素优化组合。过去二十年间，全国多地围绕跨区域产业协作开展了大量实践，积累了颇为丰富的试验成果。从广东深汕特别合作区到江苏南北共建园区，飞地经济已成为区域协调发展的重要制度工具。在这一全国性的实践中，浙江依托山海协作工程走出了独具特色的发展路径，从早期产业飞地、科创飞地、消薄飞地三类并行，到2025年整合提升为“发展飞地”，着力探索双向飞地新形态，从制度层面对飞地经济发展进行整体谋划。

产业协作的空间重组

飞地经济最早、也最成熟的形态，是产业飞地。其基本逻辑在于经济发达地区的产业因土地、劳动力等要素成本持续攀升而面临外溢压力，经济相对欠发达地区则拥有要素成本洼地却缺乏产业基础，双方通过共建产业园区各取所需。广东深汕特别合作区、江苏苏宿工业园区均是其中的代表性案例。深汕合作区由深圳全面主导开发建设，苏宿园区则由苏州与宿迁共同设立管委会，前者侧重单方强力推进，后者注重双方利益对等，两种路径各有特点，也各有适用条件。

浙江山海协作工程自2002年启动以来，已在省内山区26县布局了多批产业飞地园区。近年来，浙江持续推动园区从单纯的厂房租赁升级为兼具标准化厂房、共享实验室和人才公寓的综合性产业社区。浙江的永康—武义产业飞地是理解这一逻辑的具体样本。永康是全国知名的五金产业集聚地，拥有完整的品牌体系、销售网络和技术标准，但随着产业规模持续扩张，本地土地和劳动力成本持续攀升，部分生产制造环节亟需向外疏解。毗邻的武义县拥有充足的工业用地和劳动力资源，但产业链条短、配套能力弱，单靠招商引资难以有效启动工业化进程。两地通过共建产业飞地，引导永康五金产业的部分配套制造环节向武义布局，形成“品牌、渠道、标准在永康，生产、装配、配套在武义”的跨县域协作格局。目前该飞地在建项目5个，总投资逾45亿元，2025年计划完成投资7.2亿元，实现飞地收益4500万元。

产业飞地的价值，不在于某一园区的体量或招商数字，而在于它为欠发达地区嵌入了外部的产业网络。这条嵌入路径一旦贯通，带来的不只是税收和就业，还有管理经验、技术标准和供应链关系，这些也正是当地产业能力逐步积累的重要基础。

研发资源的跨区域配置

如果说产业飞地解决的是“产业往哪里去”的问题，科创飞地面对的则是另一端的困境，即技术从哪里来。与产业飞地的逻辑恰好相反，科创飞地由欠发达地区主动出击，到发达城市设立研发平台，借用后者的创新生态和人才资源，为本地产业提供技术支撑。在这种模式中，欠发达地区成了“飞出地”，大城市成了“飞入地”。安徽、贵州等省份也在探索类似路径，通过在合肥、杭州、深圳等创新高地设立“创新飞地”，为本省欠发达地区的产业转型引入外部智力资源。

浙江的实践提供了这一逻辑较为完整的观察样本。2024年以来，浙江山区26县陆续在杭州、宁波等中心城市设立科创飞地，在都市核心区租用或共建研发空间，吸引高层次人才就地开展研发，成果则通过政策通道定向转化至山区县。衢州海创园是这条路径上较有代表性的案例。衢州地处浙江西部山区，制造业基础扎实，却长期面临科研力量薄弱、高端人才难以引进的困境。为此，衢州在杭州余杭未来科技城核心区设立海创园，以市场化方式吸引高层次创业团队入驻，衢州方面则提供对接服务和产业转化政策通道。这一安排的关键在于，它不要求人才离开杭州，而是推动“研发留在杭州、成果转化到衢州”的空间分工。正因如此，海创园得以更好嵌入杭州高密度的创新生态，避免出现平台建起来却难以真正发挥作用的问题。截至目前，已引进优质项目逾百个，其中超过30%成功在衢州实现产业化，转化率位居浙江省前列。

科创飞地的意义不只在于引进了多少项目，更在于它承认了人才流动的市场规律，不再要求人才“下沉”，而是让制度安排主动适应人才的区位偏好。这种转变承认了人才流动的市场规律，以制度安排主动适应人才区位偏好，是对传统引才逻辑的重要突破。

村集体经济的跨区域造血

产业飞地和科创飞地，主要着眼于县域经济层面的发展问题。而消薄飞地的着力点更深一层，即直指村一级，要解决的是经济薄弱村如何实现集体增收、农民增收的问题。“消薄”即消除集体经济薄弱村，是浙江基层治理和乡村振兴中的一项重点任务。这一形态在全国飞地经济实践中具有较强的独特性。

消薄飞地的核心机制是经济薄弱村将筹集的资金，以入股方式投入发达地区的优质物业项目，获取保底分红和税收分成收益。与产业飞地“引企业入山区”的方向截然不同，消薄飞地是让薄弱村的资金“出山”，到发达地区去分享更高的投资回报。平湖与青田的山海协作消薄飞地，是理解这一机制的一个典型案例。青田县位于浙江丽水山区，大量行政村集体经济底子薄、缺乏经营性资产，依靠传统方式很难实现稳定增收。而嘉兴平湖作为长三角工业发展成熟地区，优质物业资源丰裕，产业园区入驻率高、租金回报稳定。两地据此设计了“三供三保”的合作框架：青田一方承担“供资金投资、供项目资源、供人管理”的职责，将分散的薄弱村资金汇聚后投入平湖的物业项目；平湖一方则负责“保障落地、保障招商、保障收益”，以其成熟的园区运营能力为青田村集体提供兜底保障。

消薄飞地的价值，疏通了一条此前长期受阻的增收渠道。薄弱村往往位于偏远山区，既无产业基础，也难以满足企业落地的基本条件，传统“引企入村”路径在这里基本失效。消薄飞地让村集体的资金“飞”到条件更好的地方去增值，再将收益转回村庄，用于公共服务和低收入农户帮扶。“资金出山、收益回村”，这是飞地经济在“三农”领域较具现实针对性的一种实践形态。

运营与分配的制度设计

飞地经济能否持续运转，关键取决于管理、分配、激励等制度安排是否清晰、稳定、可执行。随着实践深入，多地开始探索把原本分散推进的各类飞地，纳入统一的制度安排之中。浙江省出台《全面推进山海协作‘发展飞地’建设的政策举措（试行）》，将产业飞地、科创飞地、消薄飞地整合提升为“发展飞地”。其核心思路是双向赋能、一体谋划：一方面，统筹推进科创飞地和产业飞地，打通“研发—生产”协作链条；另一方面，支持村集体以入股方式参与飞地建设和收益分配，延续消薄增收功能。无论是哪种飞地模式，都绕不开管理权归属、财税分配机制。

管理权归属决定了园区的运营效率。深汕合作区由深圳全面行使经济和社会管理权，决策效率有保障，但飞入地政府的参与度相对有限；苏宿园区采取“双方共管、以飞出地为主”的架构；浙江“发展飞地”则通过联合平台公司实现双方对等参与。三种模式各有侧重，但有一点是一致的：管理权配置越清晰，园区运营往往越顺畅；权责模糊，则容易带来决策推诿和投资观望。

财税分配是飞地经济中最难破解的堵点。税收全归飞出地，飞入地就缺乏配合动力；全归飞入地，飞出地又缺乏投入激励。这一结构性矛盾，是全国飞地经济实践中的共性难题，也是大量飞地园区陷入“有牌无实”困境的根本原因。川渝高竹新区是全国首个跨省域省级新区，由四川广安与重庆渝北共建，两地财政体制、税收标准各异，如何让一家企业在两套制度下顺畅运转，长期是横亘在合作方之间的制度鸿沟。为此，高竹新区建立了全国首个跨省税费征管服务中心，在两地税务部门的协同下，统一75项税费执行标准，实现“一地申报、两地共管”，企业税款在入库时即完成跨省分账，将原本需要“一事一议”的碎片化磋商固化为可重复执行的制度安排。这一机制落地后，园区吸引力明显提升，目前已累计入驻企业突破200家，税收收入增速达40%。高竹新区的意义，不只在于园区本身取得了成效，更在于它说明，跨省税收利益同样可以通过制度设计实现较为精准的分配。

从区域探索走向制度定型

飞地经济在中国已有二十余年的实践积累。但也应当正视，当前飞地经济在全国范围内仍面临若干共性瓶颈：一是跨省飞地面临的制度阻力明显大于省内飞地；二是跨区域要素配置的制度衔接尚不完善；三是飞地园区与属地城镇化规划的衔接尚不顺畅；四是部分园区存在“重挂牌、轻运营”的形式化问题，实质性产业导入有限。

近年来，多个省份已在政府工作报告中明确提出推进飞地经济发展，国家层面也在持续强化对这一模式创新的政策关注。这表明，飞地经济正在从地方自发探索迈向制度化、规范化的新阶段。浙江、广东、江苏等先行省份的探索，为这一进程积累了可资借鉴的地方经验。

当然，各地的资源禀赋、产业基础和行政体制存在显著差异，照搬某一省份的飞地模式未必适用。浙江经验的核心价值，不在于具体做法的可复制性，而在于背后的制度逻辑——通过省级层面的顶层设计，为跨区域要素流动提供政策通道和激励框架，并将受益面从县域延伸到村一级，让普通农户和薄弱村也能分享区域协作的红利。这一逻辑具有跨地区的参考价值，但具体的实施路径需要因地制宜地转化。

从更长远的视角看，飞地经济提供的，是一条在不调整行政区划前提下实现区域要素重新配置的现实路径。对于那些既无产业基础、又难以吸引投资的偏远村庄来说，飞地经济提供的不只是一种增收机制，更是一条在不改变区位条件的前提下融入区域发展的制度通道。资金可以出山，收益可以回村，人才不必强求下沉，这些看似细节的制度安排，背后是对农村发展现实的正视。把这条路走稳走实，才是飞地经济由区域探索迈向制度定型的关键所在。（王  艺）